Sektoruntersuchung_Raffinerien_Abschlussbericht.pdf

Das Bundeskartellamt hat am 19. Februar 2025 den schon seit Längerem angekündigten Abschlussbericht seiner Sektoruntersuchung zu Raffinerien und dem Kraftstoffgroßhandel vorgelegt. Hintergrund der Untersuchung waren die Preisentwicklungen für Kraftstoffe unmittelbar nach dem Überfall Russlands auf die Ukraine im Februar 2022. In dem Abschlussbericht erläutert das BKartA die Strukturen und die Preissetzungsmechanismen auf den Produktions- und Großhandelsstufen der Mineralölwirtschaft. Zuvor hatte das Amt Ende 2022 einen Zwischenbericht veröffentlicht, der sich mit den für die Preisschwankungen ursächlichen produktions- und kostenrelevanten Rahmenbedingungen sowie den Kapazitätsentwicklungen der Raffinerien befasste. In dem Zwischenbericht wurde außerdem untersucht, inwieweit der im Sommer 2022 eingeführte dreimonatige Tankrabatt an die Endkunden weitergegeben wurde. Der Abschlussbericht ergänzt den Zwischenbericht um die weiteren Bereiche des Großhandels mit Mineralölprodukten.

Zentrale Ergebnisse:

Regionale Märkte für den Erstabsatz von Kraftstoffen: Das BKartA sieht Anhaltspunkte dafür, dass im Hinblick auf die räumliche Marktabgrenzung kein bundesweiter Markt vorliegt, sondern das jeweilige Marktgebiet beim inländischen Erstabsatz ab Raffinerie bzw. ab Tanklager vielmehr regional begrenzt ist, was insbesondere mit der Einschätzung der Marktteilnehmer begründet wird.

Bedeutung von Preisnotierungen beim Absatz von Mineralölprodukten: Das BKartA sieht eine wichtige Rolle der Preisnotierungen entlang der gesamten Wertschöpfungskette für die Preissetzung und hat daher einen Schwerpunkt in den Untersuchungen auf das Zustandekommen und die Funktionsweise von Preisnotierungen gelegt. Insbesondere stellt das Amt fest, dass die Notierungen teilweise nur auf einer geringen Anzahl von Meldungen basierten und dass eine Vielzahl der Meldungen von wenigen Marktteilnehmern stammten.

Vertragsgestaltung und Preisbildung auf Großhandelsebene: Die Vertragsgestaltung und Preissetzung unterscheiden sich danach, ob es sich um einen Term- oder einen Spotvertrag handelt. Kraftstoffe auf der Großhandelsebene werden vorwiegend mittels „Termverträgen“ beschafft, bei denen Preise auf Basis von Preisnotierungen zum Lieferzeitpunkt festgelegt werden. Festpreise sind seltener und werden hauptsächlich auf dem Spotmarkt verwendet.

Preissetzung und Nachfrage an Tankstellen: Hinsichtlich der Preisänderungen an den Tankstellen stellt der Bericht fest, dass es im Jahr 2014 pro Tag noch etwa vier bis fünf Preisänderungen gab, während Anfang 2024 bereits durchschnittlich 18 Preisänderungen die Regel waren. Nach Auffassung des BKartA führen die häufiger werdenden Preisänderungen zu einer zunehmenden Preisintransparenz. Das BKartA gibt zu, dass die auf diesem Markt bestehende hohe Transparenz durch die Einführung der Markttransparenzstelle-Kraftstoffe noch zugenommen hat. Es möchte die Auswirkungen der hohen Preisvolatilität durch weitere Untersuchungen prüfen.

Wettbewerbliche Risiken: Das BKartA äußert Zweifel, dass die Methodiken zur Berechnung von Preisnotierungen einen ausreichenden Schutz vor wettbewerbsschädlichen Risiken gewährleisten. Es sieht zum einen wettbewerbsrechtliche Kollusionsrisiken und zum anderen Anreize für Unternehmen, Preise unilateral zu ihrem Vorteil zu beeinflussen.

Weiteres Vorgehen: Das BKA empfiehlt dem Gesetzgeber zu prüfen, ob die untersuchten Preisnotierungen strengeren gesetzlichen Anforderungen unterstellt werden sollten. Hilfsweise regt das BKA eine Initiative der EU-Kommission zur Überarbeitung der IOSCO-Grundsätze für Ölpreismeldestellen und der entsprechenden Vorschriften der EU-Benchmark-Verordnung an. Konkret wird gefordert, dass Preisnotierungsanbieter insbesondere keine Informationen offenlegen sollen, die Rückschlüsse auf das konkrete Preissetzungsverhalten einzelner Unternehmen zulassen. Zudem sieht das BKartA Reformbedarf bei der Möglichkeit der selektiven Meldung von Transaktionen, Geboten und Angeboten.

Das BKartA erwägt zudem, in einem weiteren Verfahren zu prüfen, ob in der Kollusions- und Manipulationsanfälligkeit der Preise bzw. Preisbestandteile eine „erhebliche und fortwährende Störung“ des Wettbewerbs im Sinne des mit der 11. GWB-Novelle neu eingeführten § 32f Abs. 3 GWB auf der Großhandelsebene (einschließlich des Ab-Raffinerie-Verkaufs) für den Vertrieb von Dieselkraftstoff, Ottokraftstoff und leichtem Heizöl liegen könnte und ob ggf. Abhilfemaßnahmen zu erlassen seien. Es will dabei die Subsidiarität des Verfahrens nach § 32f Abs. 3 GWB gegenüber den sonstigen Befugnissen nach Teil 1 des GWB zu berücksichtigen. Das wäre prospektiv ein erster Anwendungsfall für die neuen Eingriffsbefugnisse für das Amt nach der letzten Novelle.